דוח המבקר: ליקויים בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה

לתכנון הפיזי השפעה רבה על חיי התושבים, על הכלכלה ועל איכות החיים במדינה. תכנון זה קובע את מאפייניה הפיזיים של הסביבה ונודעת לו השפעה רבה על ערכי הקרקע במדינה, באמצעות הקניית זכויות בנייה וקביעת שימושי הקרקע. דוח מבקר המדינה מעלה כי בוועדות המחוזיות מיעטו לעסוק בתכנון המחוזי ובבקרה על הוועדות המקומיות, ועסקו בעיקר בטיפול השוטף בתוכניות, שגם בו נמצאו ליקויים רבים.

חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, קובע את המבנה, את התפקידים ואת הסמכויות של מוסדות התכנון הפיזי בישראל. לפיו, התכנון בארץ נעשה בשלוש רמות: ארצית, מחוזית ומקומית. ברמה הארצית פועלת המועצה הארצית ולצדה פועל מינהל התכנון שבמשרד הפנים כדרג מקצועי ומינהלי. ברמה המחוזית פועלות שש ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה, ולצדן לשכות תכנון מחוזיות, שבודקות את התוכניות, מכינות אותן לדיון בוועדות המחוזיות ונותנות המלצות להחלטה בעניינן.

בחודשים מרס-אוגוסט 2005 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי התכנון המחוזי הפיזי בישראל בשלושה מתחומי העבודה העיקריים של הוועדות המחוזיות: גיבוש מדיניות תכנון בתחום המחוז וקידום תכנון מתארי מקומי; טיפול בתוכניות המוגשות לוועדות המחוזיות ומידת עמידתן בזמנים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה; בקרה על פעולות הוועדות המקומיות שבתחום המחוז.

הביקורת בוצעה במשרד הפנים, במינהל התכנון, בוועדות המחוזיות של מחוזות תל אביב, מרכז, דרום וצפון, וביחידה הארצית לפיקוח על הבנייה. בדיקות השלמה נעשו במשרד לאיכות הסביבה, במשרד הבינוי והשיכון ובמינהל מקרקעי ישראל.

לאור הבדיקות, משרד מבקר המדינה קובע, כי "על הוועדות המחוזיות לשנות את היערכותן הארגונית כך שתאפשר להן לבצע את תפקידן בתחום התכנון המחוזי. בין היתר, עליהן להתאים את תפקידי עובדי לשכת התכנון לייזום תכנון ולהקים ועדות משנה שיתמקדו בייזום תכנון ובמתן מענה לצורכי תכנון מחוזיים. מן הראוי גם שהוועדות המחוזיות יאספו את המידע הדרוש להשלמת התכנון המתארי המקומי ויכינו תוכניות עבודה להשלמתו, ובהן פירוט של סדרי העדיפויות, של לוח הזמנים ושל הגופים המתכננים".

"על מינהל התכנון והוועדות המחוזיות לבחון את הסיבות להתמשכות הטיפול בתוכניות ולפעול לקיצורו. על מינהל התכנון לקבוע נהלים שיחייבו את המחוזות לדחות תוכניות שמגישיהן אינם מקפידים על מילוי הערות לשכת התכנון במועדים הנקובים; לעגן בנוהלי עבודה פעולות וקריטריונים לטיפול בתוכניות ולבקרה יעילה על הטיפול; ולהטמיע את השימוש במערכת המעקב והבקרה בתור כלי לבדיקת התוכניות ובתור כלי למעקב ולבקרה אחר הטיפול בתוכניות".

עוד מעלה הדוח, כי "במחוזות אחדים שיעורי נוכחותם של נציגי שר הפנים בדיוני הוועדות המקומיות נמוכים. נציגי שר הפנים השתתפו רק בדיונים העוסקים בתוכניות, ולא בדיונים העוסקים בהיתרים או בשימושים חורגים, כנדרש. המחוזות אינם עומדים על קבלת הפרוטוקולים סמוך למועד הדיון; לא נמצא תיעוד על בדיקת הפרוטוקולים ועל ממצאי הבדיקה; לא מתנהל מעקב אחר החלטות הוועדות המקומיות וועדות המשנה שלהן; לא מתקיימות ישיבות קבועות בין בודקי התוכניות ובין ראשי הצוותים ומתכנן המחוז בדבר המסקנות העולות מהפרוטוקולים והפעולות הנדרשות מהמחוז בהתאם למסקנות".

על-כן מציע משרד המבקר כי על נציגי השר להעלות את שיעורי השתתפותם בדיוני הוועדות המקומיות ולהתייחס לתוכניות ולבקשות שעל סדר יומן של הוועדות המקומיות, ובכך עשוי להצטמצם שיעור הליקויים בהחלטות הוועדות המקומיות.

בקרה של ועדות מחוזיות על הוועדות המקומיות

לבסוף, בבדיקת תוכניות שבסמכות ועדה מקומית, שהועברו לעיון השר מצאו הממונים על המחוזות ליקויים בתוכניות רבות, כגון אי עמידה בתנאי הסף, חריגה של הוועדות המקומיות מסמכותן וסתירה לתוכניות מתאר. לכן הם קבעו, שתוכניות אלו טעונות את אישורו של השר בתור תנאי לאישורן בידי הוועדה המקומית.

על-מנת למנוע תופעות אלה, חוק התכנון והבנייה קבע כי שתי נציג שר הפנים אמור להשתתף בדיוני הוועדה המקומית, בתור בעל דעה מייעצת, וגם כי סמכותו של שר הפנים לקבוע כי תוכנית שבסמכות ועדה מקומית טעונה אישור שלו, בתור תנאי לאישורה בידי הוועדה המקומית.

אולם, למשרד מבקר המדינה התברר כי "הזימונים לדיוני הוועדות המקומיות מתקבלים סמוך למועד הדיון, ולעתים אף ביום הדיון עצמו או לאחר שהדיון כבר התקיים".

מדיניות מחוזית לתכנון פיזי

באשר לתכנון מתארי מחוזי, חוק התכנון והבנייה קבע שהוועדה המחוזית אחראית להכנת תוכנית מתאר מחוזית, אשר אמורה לבטא את כיווני הפיתוח הפיזי הרצויים למחוז. בהתאם לעקרונות תUכנית המתאר הארצית. מטרותיו עיקריות הן ליזום לפיו את התוכניות למימוש מדיניות התכנון המחוזית, ולבחון אם התUכניות המוגשות לוועדה המחוזית תואמות אותו.

מן הבדיקה עולה, כי "מרבית זמנן של הוועדות מוקדש לטיפול בתוכניות המוגשות להן, ולא ליזום הסדרת עניינים הדורשים תכנון. בנוסף לכך, לוועדה המחוזית אין כלים משלה לקידום תוכניות שהן חשובות לדעתה, ובתחומים אלה היא תלויה במינהל התכנון. התוצאה היא שלא תמיד ניתן מענה לצרכים תכנוניים".

התברר שלמעשה בעיקר מינהל התכנון עסק בהכנת תוכניות המתאר המחוזיות; ואילו הוועדות המחוזיות ולשכות התכנון עסקו רק בהכנת חלק מתוכניות המתאר המחוזיות החלקיות, ובחלקן האחר עסק מינהל התכנון.

חוק התכנון והבנייה קובע גם את האחריות והסמכות של הוועדות המחוזיות בנוגע לתכנון המתארי המקומי: איסוף המידע הנדרש לתכנון, קביעת פעולות התכנון הנדרשות, והסמכות להורות לוועדה המקומית להכין תוכנית מתאר מקומית ולהכין תוכניות במקום הוועדות המקומיות, אם לא עשו כן.

בהתאם לדוח, "הוועדות המחוזיות לא אספו את המידע הדרוש להשלמת התכנון המתארי המקומי ולא הכינו תוכניות עבודה עם סדרי עדיפויות ולוחות זמנים, מה שמעכב את הטיפול בתוכניות מפורטות בוועדות המחוזיות".

הדוח מצביע גם על תיאום חלקי בלבד בין הוועדות המחוזיות ובין יחידות הפיקוח המחוזיות האחראיות לאכיפת חוק התכנון והבנייה: "שני הגופים לא קבעו סדרי עדיפויות משותפים ואין תוכנית עבודה משותפת".

סדרי הבדיקה של התוכניות בוועדות המחוזיות, הפקדתן ואישורן

על הוועדה המחוזית לבדוק, באמצעות מתכנן המחוז, את התוכניות המוגשות לה; לדון בהן ולהחליט אם לדחותן או להפקידן לעיון הציבור; לשמוע את התנגדויות הציבור ולהחליט אם לקבלן; להחליט אם לדחות את התוכניות או לאשר אותן. וכל אלו - בפרקי הזמן הקבועים בחוק.

בחוק התכנון והבנייה, בתקנות שהותקנו מכוח פקודת בניין ערים משנת 1936, נקבעו הוראות הנוגעות למבנה של תוכניות מתאר מקומיות ותוכניות מפורטות. למרות שמאז פרסומן עלו צרכים תכנוניים חדשים שאין להם מענה בחוק, הדוח מעלה כי "מינהל התכנון לא פעל לעידכון החוק והתקנות האמורים".

"המינהל העלה את הצורך בקביעת מבנה אחיד לתוכניות מתאר, ולמרות שמאז 1995 הכין המינהל תשע מהדורות של מבנה אחיד, לא דאג כי המחוזות ידרשו מהמתכננים להגיש תוכנית בהתאם להן, אלא שב והוציא מהדורות מעודכנות שלו, וגם הן לא יושמו".

בחוזר מנכ"ל משרד הפנים נקבע, כי יש להחזיר תוכניות שאינן עומדות בתנאי סף למגישיהן כדי שיתקנו אותן, ורק לאחר שתוקנו אפשר לבדוק אותן מבחינה מהותית. הדוח קובע, כי "למעט מחוז המרכז, הוועדות המחוזיות לא החזירו תוכניות שלא עמדו בתנאי סף למגישיהן, אלא בחנו את עמידתן בתנאי הסף ואת הנושאים התכנוניים המהותיים באותה בדיקה". גם משך הטיפול בתוכניות חרג בהרבה (עד פי 4) מפרק הזמן המרבי הנקוב בחוק.

עוד מעלה הדוח, כי "עבודתן של לשכות התכנון אינה מוסדרת בנוהלי עבודה, וכך נוצרה אי בהירות בתהליכי העבודה", וכי למרות שמשנת 1999 פועלת בלשכות התכנון מערכת מידע ממוחשבת ובה נתונים על התוכניות המטופלות בוועדות המחוזיות, הזנת הנתונים למערכת הינה חלקית בלבד עד עתה.